▲2025年11月，苏木皋村委会已经换上了新的门头。(南方周末记者 李桂 / 摄)
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作为典型的林业资源型城市和全国最后一座“政企合一”城市的黑龙江省伊春市，先后历经“撤区设县”“撤街设镇”两次逆向调整。
那些追求“表面城市化”的区划调整弊端日益凸显：区划调整不仅没能达到城市化的发展目标，反而阻碍了原有发展势头。因此，需要“逆向调整”。
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文｜南方周末记者 李桂
责任编辑｜钱昊平
2025 年11月，内蒙古赤峰市宁城县，寒潮骤至。离宁城县政府不到5公里、正对叶天线铁路的一排低矮平房中，有一处门头上写着汉蒙双语的“苏木皋村委会”。不过，院内公示牌和多份落款为2025年8月的文件却仍称这里为“社区”。
从“社区”到“村”的转变，源自宁城县的区划调整。2025年10月，宁城县民政局公告称“经县政府批准并上报市政府备案”，沙坨子社区改建为沙坨子村、苏木皋社区改建为苏木皋村。
和城镇化进程中常见的“村改居”“撤镇设街”等正向调整不同，宁城县这样的“反向操作”并非个案。据南方周末记者不完全统计，近年来，浙江、黑龙江、湖北、安徽、山东、广东、西藏等地均有类似调整，涉及市、县、镇、街道、社区、村等多个层级。
在浙江大学公共管理学院求是特聘教授、华东师范大学中国行政区划研究中心主任孙斌栋看来，行政区划属于国家治国理政的政治架构，“是很严肃的事”。国家和民政部门一再强调，“行政区划应当保持总体稳定”。频繁变动会带来治理结构、百姓归属、统计口径变化等诸多问题。
尽管如此，仍有地方继续往前冲，也有地方选择往后退。区划调整的“进退之间”，是不同诉求和利益的体现。
“不彻底”
2025年夏天，针对将在2026年春天进行的村委会和居委会换届选举，宁城县有关部门到苏木皋社区调研，赵彩虹由此知道了苏木皋社区将要改建的消息。
赵彩虹是原苏木皋社区党支部书记，2025年10月区划调整后，她继续担任苏木皋村党支部书记。
苏木皋位于宁城县天义镇政府南侧，天义镇是宁城县政府所在地。赵彩虹介绍，苏木皋原本是村级建制，2002年改为社区。此后，苏木皋虽在行政区划上成了社区，但实际运行方式更接近传统农村。
南方周末记者获得的信息显示，截至2025年7月，苏木皋社区常住人口650户，约两千人，社区管理范围内全部为农村自建房，实际农业人口占比较大，主要收入来源为农业生产、集体经济。
2025年7月，因认为苏木皋社区实际情况“更适合村委会管理模式”“‘村改居’条件已不符合当前发展需求”，苏木皋社区居委会向天义镇政府提出更名申请。
苏木皋更名的诉求，和2002年当地“村改社区”的“不彻底”有关。
2025年11月，天义镇政府一名负责人向南方周末记者介绍，当时部分居民的户籍信息未作变更。“居民的升学、就业、生活保障等，因为户口没有发生变化，待遇也没有任何变化，政策依然按照村在执行。”
在集体经济层面，前述负责人表示，包括耕地等在内，“享受的政策没变化”。赵彩虹也证实，两次改建对苏木皋而言，除了名称、公章和牌子，“所有工作都没有变”。
理论上，村和社区在管理模式上会有较大出入。一名来自中部高校、长期关注区划调整的匿名学者向南方周末记者解释，两者的差异，主要体现在集体土地管理权限上。
村委会拥有集体土地所有权，土地及其上盖物业的财产性收入由村集体负责支配。居委会则是城市社区基层自治组织，土地国有，所有财产权由城市政府管理。该学者解释，这种差异，是目前全国多个城市存在“城中村”的原因之一。
苏木皋社区居委会提交的更名申请显示，更名后，原居委会管理的集体资产将重新划归村委会管理。
2025年8月19日，苏木皋社区组织召开党员、居民代表大会，参会人员一致同意苏木皋社区更名为苏木皋村的方案。“经县政府批准并上报市政府备案”后，2025年9月30日，宁城县民政局发布了苏木皋更名的公告。
2025年11月，宁城县民政局行政区划地名管理股有关负责人在接受南方周末记者采访时表示，苏木皋更名过程中，民政部门只负责审核地名是否符合要求并向社会公告。
《地名管理条例》规定，地名的命名应当遵循不违背公序良俗、使用国家通用语言文字、不以企业名称或者商标名称作地名等规定。前述地名管理股负责人解释，苏木皋的更名申请符合要求，并且具备完整的公证、论证等材料，申请很快就通过了。
赵彩虹记得，县民政局的公示结束后，苏木皋就把原来居委会的牌子、公章等，全部换成了村委会。在苏木皋，按照更名申请中的方案，在新一届村委会换届前，“为确保换届前期稳定”，原社区“两委”干部将继续担任村“两委”干部。
和苏木皋同期更名的沙坨子情况与其类似：在2002年的改建中，沙坨子村改建为沙坨子社区，并于2025年的改建中再次成为沙坨子村。2025年11月，沙坨子村党支部副书记徐海亮告诉南方周末记者，改建后，目前村里的工作没有明显变化。
纠偏
“村改居”是城镇化进程的重要组成部分。
国家统计局数据显示，改革开放以来，中国城市数量快速增长，截至2023年末，达到694个，较1978年末增加501个，增长2.6倍。
在城镇化推进过程中，中国行政区划调整主要采取“村改居”“撤镇设街”“撤县建市”“撤县设区”等增量型路线。
1994年分税制改革后，行政区划成为地方政府争夺话语权的重要资源，直接关系到地方的管理权限、政治资源获取、财税收入和土地指标。这种情况催生了“行政区经济”。在利益驱动下，各地纷纷推进行政区划调整。
其中，“撤县建市”曾引起广泛关注。
在孙斌栋看来，这和郡县制的治理传统有关。“撤县设市”即撤销原有“县”的行政区划，改为“县级市”。他补充，以往的程序是，各县在达到设立县级市的标准后，将自行提出申请，经所在地市、省批准后，再报国务院审核审批。2022年开始，尤其是中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过《关于加强和改进行政区划工作的意见》后，中央对撤县建市设区持稳慎态度。
曾任北京大学国家发展研究院副教授的李力行研究发现，县级市相比普通县，在税费收入、审批权限、土地指标、财政人口、官员级别等方面有诸多好处。
在孙斌栋的印象里，“撤县建市”有过一段“疯狂期”：“很多地方城镇化水平没有实质性提升，却成了县级市或者市辖区，是突击性的‘假性城市化’。”
李力行的研究显示，1997年之前有大量不符合设市标准的县改成了市。按照1993年颁布的标准，在1994-1997年的99个县改市案例中，仅6个县的3项主要指标能达标，分别是非农人口数量和比重、工业产值总量和比重、财政收入。
因为“发现了很多问题”，1997年，“撤县设市”被叫停。此后20年，只有少数边疆和民族自治区的城市成功“县改市”。
2017年4月，河北、浙江、陕西、四川、湖南、贵州等地的6个县被批准“撤县设市”，这被视为审批重启的信号。不过，此后成功“撤县设市”的地区并不多。
一组数据可以揭示“撤县设市”的变化：国家发展改革委城市和小城镇中心原主任李铁统计的数据显示，从1978年到1996年的18年间，全国共有480个地区成功“撤县设市”，平均每年约27个。然而，“十三五”时期（2016—2020年），民政部仅审核呈报国务院批准设立3个地级市、38个县级市，平均每年不到8个。
公开信息中，较早出现“逆向区划调整”的地区是浙江。
2001年，浙江省永康市将原有22个乡镇撤并为5个镇、4个街道办事处和1个风景区管理处。到了2006年，被裁撤合并的舟山镇、前仓镇又恢复建制至今。
浙江大学副教授范今朝等人此前的研究发现，永康市2001年区划调整旨在解决中心城区用地管理混乱、整合发达乡镇资源、提高行政效率。随着时间推移，其暴露出一些新问题，比如管理幅度过大、效率低、影响了一些地方的经济发展等，由此有了第二次区划调整。
基于这些案例，范今朝等人指出：城市化进程中的“撤乡并镇”“镇改街”等区划调整，多数为适应发展需要，但相当一部分仅追求表面城市化。
追求“表面城市化”区划调整的弊端日益凸显，区划调整不仅没能达到城市化的发展目标，反而阻碍了原有发展势头。因此，需要对不符合城市化进程的区划体制进行回归性调整，即“逆向调整”。
据南方周末记者不完全统计，包括浙江在内，湖北、安徽、山东、广东、西藏等地均出现过“逆向区划调整”，涉及市、县、乡镇、街道、社区、村等多个层级。
不过，值得注意的是，“逆向调整”并不等于“逆城市化”。
华南城市研究会会长、暨南大学公共管理学院教授胡刚在接受南方周末记者采访时表示，过去，部分地方不切实际地将县改为区、将镇改为街道的现象，更多是一种行政上的过度干预。
“现在将其改回原状，应被视为一种纠偏。”胡刚补充，总体来看，中国城市化步伐已有所放缓，从早期年均增长1%以上降至近两年的0.7%左右，但“这是正常的发展节奏”，整体城镇化进程仍保持较快水平。
都有困难
无论是增量型区划调整还是“逆向区划调整”，在孙斌栋看来，部分地区的调整仅仅是出于“对地方利益和个人利益的考量”。
如今，在“行政区划应当保持总体稳定”的基本前提下，增量型区划调整和“逆向区划调整”均面临诸多困难。
以宁城县为例，南方周末记者掌握的信息显示，其至少系统部署过两次“撤县设市”。
宁城的“撤县设市”工作始于2013年。据《内蒙古晨报》报道，《赤峰市城市总体规划（2012-2030）》将宁城定位为赤峰南部中心城市。根据这一规划，宁城明确，到2017年，该县城镇化率将达到60%，力争实现“撤县设市”目标。
2016年8月，曾有传言称宁城“撤县设市”成功。该消息后被宁城县民政局辟谣。彼时，宁城县民政局工作人员在接受媒体采访时表示，2014年“撤县设市”计划经内蒙古自治区上报至国务院后，一直未得到批复。
南方周末记者获悉，大约在2021年，宁城部署了新一轮“撤县设市”工作。根据工作目标，宁城要力争2022-2023连续两年，人均地区生产总值或者人均地方本级一般公共财政预算收入达到自治区所辖县前40%的水平。但部分本地干部认为，作为农业大县，宁城“根本达不到”前述指标。
一名干部觉得，宁城“撤县设市”始终差点意思：“我们一直在努力，但每个阶段国家的评定指标都会变化，总是赶不上。”
而因“逆向区划调整”被公众熟知的云南省昆明市东川区，曾因主动要求“撤区设县”被称为“全国无先例”。
东川区远离昆明核心区域，其区政府所在地距主城区约140公里。2018年，东川区民政局公布的《东川区撤区设市可行性调研报告》（征求意见稿）认为，东川作为市辖区，不具备城市核心区发展条件，无法享受相关政策；作为欠发达地区，财政收入低、历史欠账大，而县级市自主权更大，可直接向省厅、国家部委争取项目资金。因此，“东川撤区改市势在必行”。
不过，2020年9月，东川区民政局在答复网友留言时表示，“截至目前，东川区仍达不到撤区设市条件”。目前，东川仍为昆明市辖区。
相较而言，县区以下的区划调整，较为容易，其审批权限收归于地方政府。
公开信息显示，除了宁城，在2025年下半年，同样进行了“逆向区划调整”的还有山东省青岛市崂山区和安徽省铜陵市枞阳县。
其中，截至2025年9月，青岛市崂山区累计完成16个“村改居”社区改回村委会；枞阳县则计划在2025年11月底原则上完成全县户籍人口3000人以下的村（社区）的规模优化调整工作。
2025年11月8日，枞阳县藕山镇政府一名工作人员介绍，他们已经把相关材料报备到了县里。同日，枞阳县委社会工作部的一名工作人员在电话中表示，目前全县村（社区）的规模调整还没结束，“还没有到县政府批复的阶段”。
“特事特办”
并非所有区划调整都困难重重，一些特殊地区是例外。
“因为体制不顺”，2012年11月，国务院正式批复同意西藏自治区设立双湖县，双湖县随后挂牌成立。此番调整前，双湖为西藏那曲地区特别区。
作为典型的林业资源型城市和全国最后一座“政企合一”城市的黑龙江省伊春市，先后历经了“撤区设县”“撤街设镇”两次逆向调整。
2016年，伊春市政府“下狠心要进行一次大力度的改革”。由此，诞生了伊春市历史上最大规模的区划调整。
2021年6月，时任伊春市副市长白波公开介绍，区划调整后的伊春减少了7个行政区，新设县区党政机构数量与原15个区相比，精简了41%；伊春按时完成47个市直涉改部门组建任务。
2023年，伊春市又宣布“撤街设镇”。前述匿名学者解释，在2019年制定“撤区设县”方案时，“撤街设镇”就已被纳入中长期规划：多年的人口收缩，导致伊春街道辖区人口稀少，市辖区财政收入难以支撑街道办的正常运转。
“伊春市的‘撤街设镇’与‘撤区设县’本质上遵循同一逻辑，通过改变政区建制类型来获取国家政策配套的财政资源。”该学者补充，“撤街设镇”可使伊春的基层政区获得行政运行、基础设施建设、“三农”补贴、公务员津贴等多方面财政支持。
王勇（化名）是此次“撤街设镇”工作中友好区建镇筹备工作组的成员。他表示，他表示，为了方便群众办事、提升基层治理能力，延伸推进了“建政设镇”和“强镇扩权”工作，伊春市新建了4个镇，把县（区）行政权力和政务服务事项尽可能下放到乡镇。街道的行政权力清单有99项，镇政府有149项，多了近1/4。此外，镇政府还存在可独立对外招商、自主向上级部门争取扶持政策等优势。
王勇补充，在伊春市友好区，参与“撤街设镇”的两个街道原本发展“比较不好”，“属于棚改没完成的状态”。“撤街设镇”后，有了相应的资金扶持，域内“路都变成了沥青道路，桥也都换成了新桥”。不过，也有部分规划因人口过少，未能实现。
公开信息显示，2024年末，伊春常住人口约81万人。“当时计划的高级中学、医院等，到现在好像一个都没有。”王勇感慨，“没有人，拿什么去发展呢？”
在前述学者看来，截至目前，伊春因区划调整带来的问题还难以评估，但如果当年没有调整，“伊春市政府会被财政负担压垮，现在至少可以缓一缓了”。他担心，如果人口继续收缩，未来伊春市域的行政编制可能要继续缩减，因为“财政养不起这么多编制”。
该学者认为，就全国情况而言，“逆向区划调整”是在人口收缩的大背景下，将超前的建制回归正常。但他强调，建制回调未来不会成为发展趋势。“民政部对此非常谨慎，一般很难批复。”
“伊春是特事特办。”该学者解释，本质上，伊春市和其他收缩型城市相比并无明显特殊之处。伊春之所以能实施如此大规模的区划调整，与其人口收缩程度、资源类型（林业）、国家林业体制改革、政企合一模式改革等多重因素密切相关。
不过，近年来，随着乡村振兴的不断发展，该学者及其研究团队发现，区划调整出现了新的趋势：受乡村振兴政策影响，很多已经完全城镇化或基本完成城镇化的乡镇不愿意调整为街道。这和以前农村地区争相设为街道导致的“虚假城镇化”相对。
“其底层逻辑其实没变。”该学者总结，“在追逐政策红利。”
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